Az Európai Bizottság 2018 januárjában az ambiciózus Körforgásos gazdaság programcsomagjának keretében számos meglévő irányelv módosítását jelentette be. A hulladék keretirányelv (Waste Frame Directive – WFD) módosítása – egyebek mellett – a kiterjesztett gyártói felelősségi rendszert (angolul Extended Producer Responsibility – EPR) a hulladékgazdálkodás központi elemévé emeli azzal, hogy a szakterületi irányelvek a rendszer bevezetését kötelezővé tehetik. A csomagolási és csomagolásihulladék-irányelv (Packaging and Packaging Waste Directive – PPWD) a keretirányelv megengedő rendelkezését kötelezővé is teszi, legkésőbb 2024. évi határidővel.
Növekedtek a kötelező hasznosítási arányok
A PPWD módosításának indoklása szerint az elmúlt időszakban a hulladékgazdálkodási gyakorlat javítása, az újrafeldolgozási folyamatokra irányuló innováció ösztönzése, a hulladéklerakók igénybevételének korlátozása és a fogyasztói magatartás megváltoztatása szempontjából a legfontosabb mozgatórugó az uniós hulladékgazdálkodási jogszabályokban szereplő, jogilag kötelező célértékek előírása volt. Magyarország az uniós csatlakozása során kapott engedmény (derogáció) miatt 2012. év végéig kellett elérje az alapító, illetve korábban csatlakozott tagországok számára kötelező hasznosítási teljesítményt. Ezeket a célértékeket emelte meg az Európai Bizottság a csomagolási irányelv idei módosításával. Az 1. táblázat nemcsak a kiinduló követelményeket és az elérendő célokat tartalmazza, hanem a legutolsó, nyilvános hazai teljesítményadatokat is.
A táblázat Magyarországra vonatkozó számai azt mutatják, hogy hazánk csak részben teljesíti a reá nézve is kötelező hasznosítási célkitűzéseket.
Jelen cikknek nem célja az okok feltárása, azokat a CSAOSZ korábban már részletesen elemezte, de annyit mégis megjegyezhetünk, hogy az elmaradáshoz a környezetvédelmi termékdíjtörvény 2011. évi rendszerszintű megváltoztatása és annak folyományaként a teljes hazai hulladékgazdálkodás új alapokra helyezése döntően hozzájárult.
Lényegi követelmények
A PPWD korábbi változata a csomagolási hulladékok hasznosítására vonatkozó célértékeken túl a csomagolások anyagával, összetételével, újrahasználatával és újrahasznosításával összefüggő környezetvédelmi elvárásokat, ún. lényegi követelményeket is megfogalmazott.
Ezek alapján az Európai Unió területén csak olyan csomagolás hozható forgalomba, amely
- anyagfelhasználása minimalizált,
- nehézfémet és környezetre veszélyes anyagot határérték alatt tartalmaz,
- a gyártó elhatározása esetén újrahasználható, és ennek intézményrendszere (visszagyűjtés) rendelkezésre áll, továbbá
- anyagában, energetikai vagy szerves hasznosítási formák egyikével hasznosítható,
- és mindezt a gyártó igazolni tudja. Az idei módosítás ezeket a követelményeket nem változtatta.
Bővebben az EPR rendszerről
A kiterjesztett gyártói felelősség elve nem ismeretlen Magyarországon, ezt 2012-ig a koordináló szervezetek működése testesítette meg, amit az új környezetvédelmi termékdíj törvény tett okafogyottá.
A hulladék keretirányelv meghatározza az EPR rendszer alapelveit, melyek a következőek:
- a gyártók közötti egyenlőség,
- az indokolatlan pénzügyi terhek tilalma,
- az aránytalan igazgatási terhek tilalma,
- átláthatóság,
- a gyártók részvétele az EPR rendszer kialakításában és működtetésében.
A gyártók közötti egyenlőség elve az arányos teherviselést célozza, kifejezetten tiltja a kötelezettek közötti megkülönböztetést, amely pl. a kibocsátás volumenéből (kedvezmények adása vagy többletterhek kirovása), illetve származásából (bel- vagy külföldi), vagy a kötelezettség teljesítésének módjából (egyéni, illetve kollektív) ered.
Az indokolatlan pénzügyi terhek tilalma azt jelenti, hogy az EPR rendszer keretében a gyártók teljes pénzügyi felelősséggel tartoznak az általuk forgalmazott termékek hulladékának kezeléséért. Pénzügyi terheik azonban nem haladhatják meg a költséghatékony hulladékkezelés költségeit! Az aránytalan igazgatási terhek tilalma értelmében nem szabad a kis mennyiségeket gyártó vállalkozásokra – ideérve a kis- és középvállalkozásokat – aránytalanul megterhelő igazgatási kötelezettségeket bevezetni.
Az átláthatóság elve a hulladékgazdálkodásért való felelősségi és szervezeti szabályokat egyértelművé és nyilvánossá tételét jelenti, ideértve az egyes szereplők pénzügyi hozzájárulását is, valamint azok megállapításának módját.
Részvétel az EPR rendszer kialakításában és működtetésében: a tagállamoknak az EPR rendszerek szereplőivel rendszeres párbeszédet kell folytatniuk. E körbe tartoznak a gyártók, a forgalmazók, magán és köztulajdonú hulladékkezelő szervezetek, önkormányzatok, civil szervezetek, illetve, szükség szerint az újrahasználattal és az újrahasználatra előkészítéssel foglalkozó szervezetek és társadalmi célú vállalkozások is. A gyártók pénzügyi kötelezettségeit az érintettek bevonásával kell meghatározni!
Mi várható?
Az irányelvek hazai jogrendbe ültetése nemcsak kötelező, de határideje is van: 2020. A CSAOSZ a csomagolást érintő irányelvek megjelenését követően azonnal szakmai és jogi elemzőmunkába kezdett, majd a két tanulmány alapján a követelményeknek eleget tevő rendszertervet készített.
A szakmai analízis keretében a rendelkezésre álló és bekért adatok felhasználásával elkészítettük a csomagolási hulladékhasznosítás terén 2011-2018. évek között elért, illetve elérni kívánt teljesítmény értékelését, továbbá az intézményrendszer működtetésének jellemzését.
Az nyilvánvaló, hogy a jelenlegi modell, a rendszer pénzügyi alapját jelentő állami költségvetésbe kerülő termékdíj és abból utólagosan töredék részben finanszírozott, központosított hulladékgazdálkodás már a 2012 óta elérendő célértékeket sem képes teljesíteni, nemhogy a 2025., illetve 2030. évekre kitűzött célokat. Ez mindenképpen rendszerszintű átalakítást igényel.
A jogi elemzés leírta az irányelvekben megjelent új követelményeket, majd összevetette a jelenlegi törvényi szabályozással, amiből világossá váltak a szükséges módosítások. Az EPR rendszer a kötelezettek közreműködésével – felügyeletével – kell működjön. A finanszírozását az állami költségvetés kihagyásával szükséges megvalósítani, a pénzügyi terhe pedig az érintettek bevonásával és jóváhagyásával, a tényleges költségeken kell alapuljon. A jelenlegi törvényi keretek nem felelnek meg az irányelv tartalmának, teljes körű átdolgozást igényelnek.
A rendszerterv kidolgozása során szakpolitikai realitásokból kiindulva működési modelleket készítettünk, és számításokat is végeztünk. A kalkulációk célja az volt, hogy felmérjük a csomagolási hulladékhasznosítási célértékek teljesíthetőségének költségeit. Látunk reálisan megvalósítható működési modelleket, a rendszer költségét pedig a csomagolóipart jelenleg terhelő kb. 40 milliárd forintos kötelezettségnél alacsonyabbra becsüljük. Azt is fontosnak tartjuk kiemelni, hogy az európai szabályozás tárgya továbbra is a csomagolás, alanya pedig a csomagolást megvalósító vagy csomagolt terméket importáló gazdasági társaság.
Konszenzusos megoldásra van szükség
A közeli jövőben tehát sok feladat vár a jogalkotókra és a csomagolóipart irányukban képviselő szervezetekre, a végeredmény pedig a kötelezettektől egy új, remélhetőleg hatékonyabb rendszerre való átállást igényel. Közös felelősségünk a környezetünk védelme, de azt a gazdaság szereplőivel együttműködésben, nem pedig ellenükben kell megoldani.
Nagy Miklós
